瑞安市人大常委会国土资源局评议调查组
（2014年7月）
根据市人大常委会的统一部署，今年3月至6月份，市人大常委会国土资源局工作评议调查组通过采取专题座谈、明察暗访、查阅案卷、班子谈话、问卷调查等方式，对市国土资源局自2013年以来依法履行职能、服务经济社会发展等情况作了较为全面、深入的调查。5月中旬，市人大常委会召开动员会后，市国土资源局立即制定了《迎接市人大常委会工作评议的实施方案》，并迅速召开动员会、开展自查自纠等活动。现将调查情况报告如下：
一、基本情况
2013年以来，市国土资源局以实施“双保双服务”工程为抓手，严防死守耕地红线、节约集约利用土地、尽心尽力服务民生，不断强化服务意识，改进工作作风，提高工作效能，为我市经济社会发展提供了有力支撑。2013年被授予“全国国土资源节约集约模范县（市）”荣誉称号。
（一）土地保障能力逐步提高。一是农转用工作成效明显。2013年农转用征收报批总量7279亩，创八年来历史新高。二是超额完成上级下达的各项土地清理任务，土地清理工作完成率连续三年位居温州各县市区第一。三是加快项目用地报批进度，加大转而未供土地治理力度，供地率指标居温州市前列。
（二）地质资源管理逐步规范。一是在地质灾害防治工作方面：积极健全完善地灾防治体系与三级防灾网络，在各个地质灾害隐患点建立当地联络员制度，多次开展地质灾害应急演练、拉网式大排查，完成多处地灾隐患点的治理，妥善处置突发地质灾害，实现了地质灾害零伤亡。二是在资源管理方面：继续严格实施耕地保护，全力推进全市19处矿山治理，积极启动新一轮矿产资源规划，率全省之先组建打击非法采矿办公室，非法开采态势得到一定程度的遏制。
（三）基础业务建设不断完善。启动全市城镇数字地籍调查，通过先行试点方式完成全市宗地统一代码编制。先后完成70项地籍管理规范化建设和2个基层所58项土地登记标准化试点任务。同时，率全省之先创新应用国土资源“一张图”管理系统，逐步实现“以图管地、以图管矿、以图防灾”，“图管系统”建设经验在温州全市国土资源系统得到推广。政务信息网上公开工作连续三年名列全省前茅，被推荐至国土资源部参评全国先进。
（四）土地执法监察有序推进。一是切实贯彻落实动态巡查制度，加强对基层站所动态巡查的监督指导，全年共开展动态巡查2160次，发现、制止、报告违法行为114起，立案查处195起。二是做好国土资源信访工作，去年通过落实包案化解责任制、积案动态管理，成功化解信访积案。同时，通过深入开展信访大排查、领导下访约访等活动，提前介入信访苗头事件，信访数量得到有效控制，我市去年土地信访排名列全省第46位，实现排名“七连降”。
此外，市国土局认真做好人大建议案办理工作，坚持落实责任、合理分解、依法办理的原则，对每件建议案予以认真落实、回复，并注重办理实效。
二、存在的问题
近年来，市国土资源局按照管理好资源、服务好发展、树立好形象的要求，各项工作都取得了明显成效。但是在肯定成绩的同时，我们应当清醒地看到，当前我市国土资源管理仍面临严峻的形势，在妥善化解保护土地资源与保障发展所面临的诸多矛盾方面，我市国土工作与广大人民群众的期望还有较大距离。
（一）违法用地屡禁不止，行政执法乏力。一是土地执法难度和阻力较大。土地执法的社会大环境仍不理想，违法用地、先占后批、不按规划用地、乱占耕地等现象仍然存在，土地管理缺乏健全有效的监督机制，部门、镇街、村居未真正形成整体监管合力。二是土地执法监督不够及时有力。由于执法力量相对薄弱，执法缺乏现场安全保障，部分执法人员存在一定的畏难情绪，对违法用地巡查不足，制止不及时、不到位，对违法抢建部分拆除不力，尤其对利用节假日、双休日、晚上连夜抢建、偷建行为缺乏有效的监管办法。此外，国土部门明显存在执法不公的现象，群众对“弱势违章先拆、农业违章先拆、小违章先拆”的不合理现象反映强烈。三是违法用地案件执行不到位。由于国土资源局没有执法强制权，与司法部门又衔接不畅，致使违法用地案件执行主体不明，导致执法没有及时到位。目前尚有300多个案件无法移送市人民法院，大量案件的滞留进一步助长了违法行为的增长态势。此外，当前因土地征用、安置留地处置、违法占地等引发的上访案件还有不少，而且有些矛盾还比较突出，已成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。
（二）土地闲置现象严重，监管措施缺乏。瑞安人多地少，土地供需矛盾日益突出。一方面由于尚未构建科学合理的用地定量机制，再加上对土地批后利用缺乏跟踪监管，缺少有效的闲置土地处理措施，一些建设单位获得土地后圈而不用或圈多少用，未严格按照出让合同约定对土地进行投资开发（比如社会反映较大的公墓用地少批多建现象）、随意变更土地用途，甚至违法违规占用基本农田等现象依然存在。另一方面低效土地再开发乏力。截至今年6月底，全市转而未供土地还有6300亩，上半年34宗546亩已供建设用地尚未开工；2012年至今共拆除违法用地3708亩，但拆后土地二次开发利用未及时跟上，而且一些二次开发利用的地块仍不合理地占用农转用指标。再次，仓促出让未成熟建设用地后遗症大。比如东海滩涂围垦的土地尚在明显沉陷期就“强推入场”，给已进场的企业造成很大的损失，某企业进口7000多万元的设备因土地沉陷而无法使用；又如滩涂围垦汀山二期4200亩围垦土地至今一直闲置，土地监管形同虚设。
（三）地质资源管理工作进展缓慢，成效不明显。一是地质管理乏力。我市地形复杂、地貌多样，受季节性台风、强降雨等影响，地质灾害时有发生。目前全市还有地质灾害隐患143处，绝大部分分布在西部山区，受威胁人口3056人，财产5765万元。全市地质灾害点的应急响应机制、治理方案、安置规划等尚没有统筹安排，政府主导不够，部门指导不明，群众安居不易。二是资源管理乏术。非法采矿现象又有遍地开花之蔓延态势，且多夜间出动，呈游击式、多点化、微采型、路边化等新特点，对“打一枪换一个地方”的分段式违法行为尚无有效的执法手段。塘下凤山、锦湖愚溪等处打着边坡治理的名义偷采矿山，导致国有资产严重流失。另外，合法矿山出让工作进展缓慢，2012年计划公开挂牌出让的5个矿山至今尚未成功出让一处。非法红砖窑治理“横向未到边、纵向未到底”，个别已拆的非法红砖窑死灰复燃现象普遍，反映特别强烈的是陶山镇碧山桐田沙岛非法红砖窑，危害极其严重，持续近20年的连续滥采已挖空岛上土壤，致使全岛出现多处决堤缺口，再不制止将造成岛毁人亡的极端后果。7月10日至12日《瑞安日报》等多家媒体更是连续三天对 “碧山百亩良田惨遭破坏”进行报道，社会负面影响大，反映极差。
（四）历史遗留问题较多，担当精神错位。一是急需担当的慢担当。市国土资源局在解决历史遗留问题态度上不够积极、执行政策呆板教条，强调客观原因多，致使历史遗留问题越积越多，无法破解。特别是农村住房难问题突出，中西部建设用地指标调剂东部后导致当地农保率高，再加上我市暂停审批危旧房原拆原建，中西部农村住房困难户、无房户难以通过自建或改建的方式解决住房困难，许多村近30年未批宅基地未建房。今年3月份省政府已下发《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》，但我市至今仍未出台相关政策措施。二是该担当的不愿担当。部分城中村改造后房产证土地权属混乱；山区半山区厂房、农房大多无土地证，尤其是1995年期间由于工作不规范，以任务形式下达而发放的近5万多个红证因无档案、无手续，界限、权属、面积不清晰等原因无法转为新的土地证等问题至今无解。三是不该担当的乱担当。明知山林造地弊端明显，依然强行铺开执行。2011年以来我市造地8962亩，破坏林地1632亩。山林造地不仅严重违反国家“退耕还林”政策，导致毁林秃山，水土流失严重，而且垦造的耕地质量堪忧，造后废弃抛荒现象普遍，社会反响恶劣。四是需缓担当的急担当。社会各界反映强烈的“外滩印象”项目：先是用地不符合国家产业政策进行协议出让，后又因“土地出让公示不规范、且公示期内有举报和异议”的原因被省监察厅、省国土资源厅作出了予以退回处理的意见；期间又历经4次调整，容积率（从0.45→0.78→1.0→1.5）放大3倍多，在信访、举报不断，省监察厅、省国土资源厅“要求我市对该地块评估价格的合理性问题予以严格把关” （浙监[2012]21号《关于对瑞安市“外滩印象”房地产建设项目土地闲置问题处理有关问题的批复》）的情况下，仍以历史遗留问题的名义，且在与当年土地市场价格相差较大的情况下“急于担当”，予以补缴土地款完成出让手续。特别是补缴土地出让金问题上，在两家中介评估机构做出5倍价差的评估价后（同时启动评估，结果一家为13383.045万元，一家为2686.335万元），最终采用第三家中介机构（2963.485万元）的评估结果，期间既没有对中介评估的合理性做出相应的评价，也没有对离奇的价差问题予以追究追责。虽然整个过程从程序上看，经过多次的“手续后补”都能基本到位，但对外界质疑巨大的“补差数额”等实质性内容无法做出合理解释，不能给出令人信服的说法，社会影响极差。
（五）机构职能交叉，群众办事不易。一是局机关科室设置复杂、职能交叉、运行不畅，导致群众办事程序过多、效率差。当不同科室对政策解释口径不一致时，内部之间不愿主动沟通协调，导致老百姓无所适从，甚至出现本局下属某基层站所所长到局机关也因科室职能交叉、工作无法协调而无法办理相关手续。二是中层干部职数过多，在岗不在位现象严重。如某中心在编8人，其中4人基本处于退二线状态，3个科室长，实际只1人办事，而中西部基层站所人员被借调局机关的现象则较为普遍，导致基层人手不足、人心不稳。三是服务意识不强，可办的事难办，能及时办的事拖延办，办事因人而异及推诿扯皮现象仍不同程度存在。办证一次性告知制度执行不到位，有群众反映办证一个月跑了13趟，有的甚至更多。又如，高楼镇寨寮溪组团1999年由当时龙湖镇政府统一征地作为赵山渡库区移民安置点和镇政府出让的宅基地，至今无法办理土地证。
三、整改意见
（一）坚持标本兼治，全力遏制违法用地蔓延趋势。一是继续广泛持久深入地开展土地法律法规宣传教育，运用典型案例，努力提高广大干部群众珍惜土地、保护耕地的意识。二是研究并提请市委、市政府出台关于建立健全土地执法共同责任机制的意见，明确市国土局、纪委监察局、公检法、相关职能部门、镇街等的责任，并在此基础上建立土地执法共同责任成员单位联席会议制度，定期通报交流土地执法情况，进一步强化各成员单位的责任，真正形成整体监管的合力，共同防范和制止土地违法行为。三是认真分析土地违法案件发生的原因、特点和规律，积极探索和加强镇街、村级土地执法监察网络建设，着力推进“事前提前发现、事中及时制止、事后迅速纠正”的快速反应机制，努力实现违法用地在第一时间发现、第一时间报告、第一时间制止、第一时间查处。
（二）坚持节约集约，竭力规范我市用地秩序。一是要努力盘活存量，加大闲置土地处置力度，抓紧制订出台闲置土地处置办法，加大对转而未供、供而未用等闲置土地的清理处置力度。对滩涂围垦形成的土地要合理有序利用，特别是农业用地要抓紧进行规划、利用。二是要加强对各类建设项目供地后实际利用情况及土地使用合同履行情况的跟踪检查，发现问题及时纠正，切实扭转“重审批、轻监管”的现状，积极向“批管并重”、并进一步向“批后监管为重”转变，着力解决批后土地闲置浪费和企业圈地囤地问题。三是要大力推进低效土地再开发，缓解农转用指标紧张压力。积极整合开发废弃地、宅基地、山坡地、边角地，大力推进老工业点改造提升和老厂房改造，加强地下空间资源的开发利用，建立完善“以亩产论英雄”的考核评价机制，强化对用地规模和容积率、建筑密度、投资强度、亩均税收等指标的控制，切实提高土地节约集约利用水平。对农村住房难、农村土地证管理混乱、山林造地、“外滩印象”等社会关注的热点、难点、焦点问题要引起足够的重视，拿出切实可行的办法，消除相关负面影响，给人民群众一个满意的交代。
（三）坚持疏堵结合，强力推进地质资源管理。一是要不断完善地质灾害应急管理机制，科学制定治理实施方案。切实加强防灾知识宣传和应急预案演练，强化汛期地质灾害防治工作。建立矿山地质环境补偿机制，完善地质环境恢复治理备用金制度。坚持统筹规划、突出重点、分级负责、分类指导的原则，有重点、分阶段地对全市地质灾害进行治理，逐步解决严重危害人民群众生产生活的地质灾害问题。二是要强化动态巡查机制，建立非法采矿、非法红砖窑的综合整治责任追究制度，进一步加大对非法采矿、非法红砖窑的打击力度。全面实行“网格化”管理，明确属地镇街的主体责任，全力营造齐抓共管的良好局面，切实遏制非法采矿、非法红砖窑等违法行为，对涉及失职、渎职的行为要坚决查处，绝不姑息。三是要完善矿产资源利用规划，进一步加快采矿权出让，加大合法供给，依靠体制创新、科技创新和管理创新，强化矿山生态治理，最大限度地减少矿业开发对生态环境的污染和破坏，实现建设“生态矿业”的总目标。
（四）坚持实事求是，着力解决历史遗留问题。一是解放思想，正确处理唯书与唯实、保障和发展的关系，正确处理执行上级政策与解决群众实际问题的关系，不断创新工作方法，主动寻找刚性与灵活性的结合点，在化解众多历史遗留问题上摸索出一条可持续发展道路。二是完善垦造耕地政策，严格规范垦造耕地质量，强化项目垦造后期耕种管理。切实加强与上级的沟通和联系，及时准确掌握有关政策，结合我市实际，研究制订科学可行的操作办法和推进机制，保障经济建设用地需求，实现耕地“占补平衡”，保护改善生态环境。三是突出保障民生的重点，进一步规范和完善农村宅基地管理机制，利用城乡增减挂钩、高山移民、新增建设用地等多种方式，逐步破解农民建房难问题。
（五）坚持立足长远，围绕群众权益打造“阳光国土”。一是要加快用地报批和审批，市国土局要提前介入项目建设前期工作，进一步加快用地预审，建立土地审批绿色通道，在严格把关的同时提高审批效率，对报上级审批的项目用地，要积极做好跟踪服务和催批工作。二是要下决心深化内部运行机制改革，加强科室间业务衔接，精简机构、简化流程，探索与住建局等部门联网办证，扩大办证中心窗口和基层站所的工作授权，定期安排一些业务素质高、责任心强的同志到窗口和基层站所轮岗，不断提高一线工作人员的办事能力、效率和服务水平，争取问题能在群众家门口及时解决。三是加强队伍作风建设，大力治庸治懒、提速提效，对行政慢作为、不作为、乱作为及违法违纪行为要认真查处，敢动真格，促使广大国土干部在作风上有转变，效率上有提高，服务上有改进，树立我市国土队伍的良好形象。
