理论前沿

　　

瑞安市公安局法制科   叶挺展

 

       1995年10月15日江泽民同志亲笔为济南交警题词：“严格执法，热情服务”，为行政机关的执法行为树立了旗帜，指明了方向。1997年11月26日，国务院充分肯定了济南交警的成绩，命名它为“严格执法，热情服务交警支队”。济南交警成为包括公安在内的行政机关的学习榜样，行政机关牢固树立严格执法的思想，并将其贯穿于执法的各个环节，执法状况明显改观，严格执法深得民心。
       然而，对严格执法的内涵，不同的人有不同的认识，未能很好地理会它的目的和宗旨，甚至，一些人狭隘地认为它是政治口号。因此，很有必要对“严格执法”的话题作一番探讨，本文试图以法理学角度简要阐述什么是严格执法、为什么要严格执法以及怎样才能做到严格执法，希望能起到抛砖引玉、明辩事理的作用。

       党的十一届三中全会以来，我国的中心任务转移到改革开放，建设中国特色的社会主义，建立社会主义市场经济，不断提高人民群众的生活水平，法制建设空前重视，各部门法日臻完善，事关民权、民生、规范执法的行政部门法不断颁布，随着“三个代表”和“执法为民”等重要思想的确立，以人为本，保障人权，保护人身权和财产权，规范执法行为成为历史的主流，给“严格执法”注入了全新的内涵。十届全国人大第二次会议把人权的概念写入宪法，突出了国家尊重和保护人权，丰富了公民基本权利的内容，因而给执法机关提出了更高的要求。
      《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家行政机关由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会产生，对人负责，受人民监督。可见行政主体的行政职权源自人民，人民通过法律赋予行政主体的行政权。
       有权行使行政权力的组织包括行政机关和社会组织，统称为行政主体，它行使国家行政管理的职权有法律明确的授权，并且只能在法律授权的范围内严格进行，越权、滥用职权和不作为都是没有很好地履行职责的表现，严格执法才是正确履行职责的表现，是执法的最基本的要求。严格执法与行政职权紧密联系，休戚相关的，没有职权就谈不上严格执法，行使职权就得严格执法，没有回旋的余地。
       行政执法中的依据不仅仅指法律，严格执法中的法是广义的法，包括法律、法规和规章等规范性文件。根据《立法法》，下位法不能与上位法相抵触，否则无效。比如行政法规，只能为执行法律的需要而制定，以及根据宪法、立法法明确规定的行政立法权限制定行政事务内的法规，并且制定的程序和内容必须合法。同样，地方法规和规章也只能依法制定。行政主体不能擅自出台不合法的规定，并依此进行执法，与法律、法规或规章等规范性文件相抵触的规定必须予以清理、废止。严格执法所执的“法”必须合法有效，法规规章及其他具有普遍约束力的规范性文件，如果是无权力制定的机关出台，或者违反上位法的，必然无效，行政机关即使严格的依这样的“法”所行使的职权，均不是现代法治社会意义上的“严格执法”。
       根据以上粗浅的分析可见，现代意义的“严格执法”指的是行政主体及其公务人员，恪守职责，严格遵守合法有效的依据，正确行使行政职权的行为。

 
       严格执法是公务人员应尽的义务。如上所述，执法是法律赋予行政主体及其工作人员的神圣的职责，行政职责既是权力又是义务。行使的职权严格限于授权的范围之内，即所谓的“法无明文规定，不得为之”。严格执法就是严格执行授权的法律，同时不得放弃职权。根据《公务员暂行条例》，忠于职守，尽职尽责是公务员的义务，从被录用之日起就必须做到。这是公务人员履行自己法定职责的必然要求，不能有权不用，也不能无权用权，更不能用权滥用，必须严格依法。不严格执法，行政行为就有可能被撤销或被确认为违法，造成损失的，还要承担国家赔偿的责任，并且将损害了政府的形象，因此，严格执法事关行政机关和公务员本身。
       严格执法是保护人权，维护行政相对人合法权益的需要。国家的一切权力属于人民，人民通过法律赋予行政主体的执法权，执法当然是为了人民。毛泽东同志在天安门城楼上呼出了“人民万岁”，邓小平同志逊称自己是“人民的儿子”，足见“人民”二字的份量。毫无疑问，严格执法是为了人民的，其宗旨是为人民服务。在日益重视人权的今天，“三个代表”和“执法为民”等重要思想牢固树立与执法人员的心中，宪法有明确了三个代表的重要地位，显而易见，严格执法的目的是为了保障人权，保护人民的合法权益。
       严格执法也是为了国家社会的发展和经济建设的需要。改革开放以来，以经济建设为中心是我国既定的方针政策。执法任务随着国家和政府的中心任务的改变有所调整。现阶段，我国的中心任务转移到全面建设中国特色社会主义，提高人民群众的生活水平。据此，各行政机关纷纷明确了自己的执法重点。例如，第二十次全国公安会议把确立适应社会主义市场经济的高效机制，为经济建设服务作为公安工作的奋斗目标。即使在法律极不完善的建国时期，公务人员仍然是坚守岗位，严格执行职务，为巩固政权，稳定社会治安，恢复经济而尽职尽责，因而，为经济建设而执法是执法机关的重要任务之一。

        深刻理会严格执法的内涵和目的，是正确做到严格执法的前提条件之一，此外，为人处事的世界观，执法人员的素质，工作态度和管理制度等，都可能成为影响严格执法的因素。
依据行政权来自人民的观点，执法时必须以人为本，突出保护人权的地位。一些执法人员以为执法就是管人，为了树立自己的威严形象，话语粗暴，对违法人员或嫌疑人，厉声呵斥，甚至有的还打骂，企图使其就范，还有刑讯逼供，暴力取证等不法行为，以此理解为严格执法，是大错特错的。还有的执法人员对不同的人有不同的工作态度，对外地人、穷人或弱势群体粗暴鲁莽，对本地人、富人或有权势的人点头哈腰，唯唯诺诺，以这样的世界观，公正的天平倾斜后就谈不上严格执法。一些行政机关已充分地认识到了人权的重要地位，例如第二十次全国公安会议中，明确"立警为公，执法为民"，确立人民利益高于一切，以人为本的执法理念，使工作走向正轨，推向前进。
       对严格执法的“严格”要有正确的理解。严格不等于从重，严格执法不等于粗暴执法。一些执法人员，空有满腔的热情，把严厉打击违法犯罪理解为从重打击违法犯罪，以为从重就是从严。《行政处罚法》规定，主动消除或减轻违法后果，受胁迫而违法的，应当依法从轻或减轻处罚；违法行为轻微并及时纠正，且没造成危害后果的，不予行政处罚。要根据实际情况，该从轻、减轻或者不予处罚的，绝对不能从重处罚。行政原则之一是公正，不能歧轻或歧重，不能显失公正。合法合理也是行政原则，行政机关虽然有自由裁量权，但只能在法律框定的范围内合理处理，不能不考虑违法情节、后果和悔改等情况统统从重。一昧以从重代替从严是错误的，不该从重的却予以从重处理，实际上，执法的本身就是违法的，是违法执法。
       严格执法不仅严格依据实体法，而且还要严格依据程序执法。重实体轻程序的思想还存在于一些人的头脑中，他们认为严格执法就是执行实体法，忽视了依程序执法，认为最终结果是正确的即是合法。实际上，一个合法有效的行政行为包括主体有权，程序合法，依据准确，处理适当，这四要素缺一不可。程序不合法的执法行为，就不能称得上合法行为，不合法的执法行为，就谈不上严格执法。
       严格执法还要求执法人员具备必要的业务素质。时代在变，法制观念、民主意识在加强，公众对执法行为提出了更高的要求，过去行得通的习惯、经验，时过境迁，有可能被法律所禁止或改变。另外，法律法规在不断地颁布，依据被修正了的或被废止的法律执法，必然导致行政行为的无效。况且，作为国家公务人员，应当比普通的群众更熟悉法律，为此，必须努力学习法律法规，树立依法执法，才能做到严格执法。现在，许多行政机关纷纷开辟了网上学校，激发 学法用法的热情，加强执法的指导和监督力度，促进依法严格执行，并取得可喜的成效。
       政治思想素质也很重要，提高素质，除了学习法律以外，还需要执法人员树立为人民服务的思想，改变工作作风，树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想，杜绝冷、横、硬、推、卡、拉、拿等现象。办事拖拉，漠视民众的执法行为，不可能达到严格执法。提高思想素质，除了加强教育，健全队伍管理体制和方法也很重要，某些机关片面地从重从严处理违法违纪的执法人员，忽视了关心爱护执法人员。切实解决实际困难，提高物质和政治待遇，激发工作热情的政工理念必需树立。严格执法是由执法人员去完成的，执法要以人为本，思想教育也要以人为本。另外，还要完善管理、指导和监督制度，用制度保障每个执法人员坚守岗位，不滥用职权，不越权和玩忽职守。
       严格执法不是一句口号，要真抓实干，踏踏实实地去执法。执法有时会受到工作态度和管理制度的影响，变成急功近利型的执法。不可否认，有的行政机关热衷于“政绩工程”，搞“成绩秀”。表现之一是开展各类名目的专项行动。因为行动比较容易出成绩，行动之后汇总的数据很惹人喜欢。比如，短时间内查禁了几起违法行为，抓获几个违法人员，挽回多少的损失，这样的数据会博取上级的欢颜，也能引起媒体的关注，获取公众的赞赏。但有人会问，如果平时持之以恒地进行日常管理，在管理中及时发现违法并予以查处，会有如此轰动的成绩吗？平时不去管理和查处，实际上就是玩忽职守，根本称不上是严格执法。而追求突出成绩的作秀方法，必将导致平时不去执法，等行动时才去管本该早已解决的问题，最终造成恶性循环。
       “政绩工程”还表现在下达不切实际的指标。指标完成不了的取消评先资格，超额的予以奖励，必然造成执法人员为了完成指标，不得不偏离了严格执法的轨道。比如把罚没款额作指标，那么该予以拘留的就可能被罚款；如果把拘留人数作为指标，将导致显失公正地把不该拘留的人拘留。指标虽然能激发积极性，但这无形的指挥棒令人顾此失彼，注重指标，忽视了没指标的其他工作。指标在一定程度上异化成为侵害公众合法权益的指标，如果以指标为驱动执法的动力，没有树立严格执法思想的话，一旦指标取消后，又将演化成了不作为，不去履行应尽的职责，走向另一个极端。
       总之，要关心爱护执法人员，加强教育和学习，树立正确的执法观念，加大执法指导和监督力度 ，真抓实干、不折不扣地依法办事，切实履行法律赋予的神圣职责，才能真正做到法治意义上的严格执法。