理论前沿

郑湘（湖南 怀化）

　　《中国人大新闻》11月8日登载了藏必飞同志的“监督法叫停述职评议”一文（以下简称藏文）。监督法出台以后，对地方各级人大过来广泛开展的述职评议和个案监督工作究竟该继续与否，以及如何继续，确实存在很大的争议，值得大家探讨。但藏文提出“叫停述职评议”，此提法却走了一个极端，如不加以澄清，很容易带来思想上的混乱。

　　首先，从“叫停”的字面意思来看，“叫停”不宜用于述职评议。一般来讲，叫停主要是针对具有明显违法或不合理性，如不及时加以纠正，会造成较大的社会危害或其它不良社会影响的事件。述职评议显然不具有这样的性质。述职评议发端于1982年黑龙江省肇源县的人大代表评议，此后经过地方各级人大的不断探索和实践，到上世纪九十年代中期以后逐步趋于成熟，并被不少地方立法予以规范，成为推动地方人大监督工作有效开展的重要手段，全国人大对这种做法也给予了充分肯定。2002年3月，九届全国人大五次会议关于全国人大常委会工作报告的决议中明确指出，“继续支持地方人大就立法和监督工作在制定地方性法规和开展代表评议、述职评议等方面进行的探索和实践。”可见，述职评议是地方人大根据法定职权创立、适合人大工作实际、取得明显成效的监督方式，其本身并无违法和不合理之处。监督法实施以后，出于规范监督形式的考虑，也许一定时期内，述职评议可能会改变提法或融入其它监督方式，但其合理因素和对人大监督工作产生的积极影响是无法否定的。

　　其次，从藏文否定述职评议的依据来看，理由过于片面。藏文中提出，监督法没有对各级人大常委会监督“一府两院”组成人员的授权，人大的监督对象应是“一府两院”的整体工作，而不是每一个组成人员的具体工作，并举公务员法、法官法、检察官法的规定，以证明人大对 “一府两院”组成人员的监督是间接监督，不能直接监督到人。这种理解有很大的片面性，是对监督法的误读。因宪法、组织法等法律对人大的监督职权、监督对象已有明确规定，所以监督法主要规范了各级人大常委会的监督方式和监督程序，对由人大及其常委会选举、任命的“一府两院”组成人员进行监督，从来就是各级人大常委会的重要职能，不再需要监督法的单独授权。在监督实践中，对“一府两院”的整体工作的监督必然要落实到具体的工作上，没有具体的工作，就没有监督实效可言，藏文将二者人为割裂开来，是犯了形而上学主义的错误。藏文认为公务员、法官法、检察官法已对相关人员考核、约束的规定，人大不能对前述对象进行直接监督，这也是对相关法律的孤立理解和对我国监督体系的不熟悉。在我国，对国家工作人员的监督是广泛的、多层次的，包括人大监督、党内监督、行政监督、司法监督、舆论监督、群众监督等多种形式。各种监督主体所负有的监督权限、职能和作用各不相同。人大监督是代表人民进行的监督，在所有监督形式中最具权威、最有效力。而且人大监督历来倡导将监督事与监督人有机结合，人大对“一府两院”组成人员进行的监督可以直接带来质询、撤职、罢免等法律后果，因此它的监督是直接的、具体的。述职评议为地方人大所广泛适用,也就是它较好地解决了过来监督事与监督人脱节的问题，走除了一条提高人大监督实效的好路子。

　　第三，从监督法的立法原则来看，监督法的出台并不意味着对述职评议工作的全面否定。我国立法的一贯做法是先实践，摸索经验进行总结，然后立法，再根据实践情况和现实需要进行修改、完善。监督法是在我国宪法和立法法、地方组织法、预算法等法律的原则规定和总结各地实践经验、广泛听取各方面意见的基础上出台的。它坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况，对实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下了空间；缺乏实践经验，各方面意见不完全一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充。在一定意义上说，监督法的出台只是人大监督立法的阶段性成果，以阶段性成果来否定尚未被法律确认的有效探索，有违监督法的立法原则。此次出台的监督法没有将述职评议吸收进来，主要是考虑到“各地述职评议工作仍处于探索、完善的过程中，因此，监督法草案对述职评议未作规定”（见2002年8月23日九届全国人大常务委员会第二十九次会议上全国人大法律委员会主任委员王维澄《关于监督法（草案）的说明》）。所以，不能说监督法没有肯定的那些作法，地方人大就不能再采用了，用了就违法了，这里有一个法律认识的误区。

　　监督法的颁布实施在人大制度建设史上具有里程碑的意义。但我们必须看到，监督法也有其局限和不足，它规范的只是人大常委会的监督行为，其条款规定相对比较原则，突破性的成份不大，与社会预期目标相比尚有一定差距，有一个不断补充和完善的过程。笔者认为，适应加强地方人大监督工作实际的需要，述职评议不仅在今后人大监督工作中有继续探索和推行的必要，而且其中不少创新性的举措，如投票决定述职对象、对述职报告实行票决等，可以引入听取和审议专项工作报告等监督法规定的监督方式，使人大监督工作更加科学、完善、高效。