理论前沿

乡镇政府的“实事”与“虚事”

赵树凯

        在现实的乡镇政府运行中，乡镇干部所做的事，用一些乡镇干部自己的话说，有的是虚事，有的是实事。比如为村庄修路打井，为农民拉有线电视，或者需要乡镇干部出面协调土地，或者需要组织跨村的协作，这些农民的事情在乡镇干部看来就是"实事"。相反，按照上级的要求搞一些"规定动作"，如村支部和村委会要把议事规则用电脑喷绘上墙，要报送党员带头致富和带领群众致富的经验材料，这些任务有明确的时间要求，并且列入年末对于乡镇党委的工作考核，这样的事情也会让若干乡镇干部紧张地忙乎若干天。但是，乡镇干部往往把这些上级的事情称为“虚事”。乡镇干部在做这两类事情的过程中，有一个绕不过去的问题是实事重要还是虚事重要。当然，最好是虚事和实事都干得很漂亮，上级和群众都很满意，但是谈何容易？于是就有了一个选择问题。
　　
        一般说来，人们会认为当然是实事重要，但是，放在一些乡镇干部考核的具体环境下，却是虚事比实事更重要，因为"实事"干得多干得好，未必出现在上级考核的直接视野之内；相反，“虚事”干不好，则直接影响业绩考核的分数。比如，有的乡镇一个乡镇党委委员，按照上级要求必须完成5000字的学习读书笔记，在考核中要占若干分，完不成则必然没有这些分，这样的虚事对于个人政绩的影响是很实在的。而对农民办了非常有意义的实事，但这对干部政绩的影响却是虚的。因此，在现有的问责体系下，一些乡镇干部就从负面总结"执政经验"，意识到要"把虚事当实事来办"，或者叫"把虚事做实"，或者叫"扎扎实实办虚事"。相反，那些对老百姓来讲是真正的实事，则可以"把实事当虚事办"，点到为止，好看就行，甚至直接不办，或者只在上级的汇报中"办"。于是，在这样的体制运行环境下，不少乡镇工作中就有了花样百出的形式主义，就有了堂而皇之的弄虚作假。
　　
       对于农民来说，当然希望乡镇政府多办实事，少办虚事，或者尽量不办虚事。起码，农民们希望，在乡镇干部办虚事的时候，要把虚事办得利索点，不要在这个过程中给农民添麻烦。但很多虚事，需要把农民拉出来陪同政府干部们"练一把"，或者叫"玩一回"。特别是在有的乡镇官员们硬要"把虚事办实"的时候，在上级领导"真抓实干"的时候，农民们的麻烦就比较大了。上级检查考核的时候，乡镇要手忙脚乱地应付，没有典型就生编硬造，或者把科技典型包装成计划生育典型，并且教会他们怎样说一些"官话"，向前来检查的上级人员汇报，甚至外出介绍经验。一些乡镇政府的大院里，干部们进进出出，看上去都在忙工作，殊不知在许多情况下，有不少人在忙乎这些上级用心良苦、下级不堪其苦的事情。
　　
       严格地说，把乡镇的事情分解为实事和虚事并不科学。一是上级领导肯定不认同这样的划分，从上级的要求来说，没有什么部署是虚事，都是应该实实在在地做好的。更重要的是，事情在没有做之前，是很难界定虚实的。你能说文盲接受教育不好吗？你能说村干部学习政治理论不好吗？都不能。从农民的角度看，有些事情应该认认真真去做，但是实事办成了虚事，变成了镜中月水中花，口惠而实不至，让农民失望甚至忿忿然；有些事情原本可以虚晃几枪而过，应付一下上面，但是有的乡镇偏偏将虚事当成实事办，把农民拉进来一起折腾，让农民更加反感。我们经常听到上级说，好事没有办好，实事没有办实，是一些乡镇工作中的问题，是一些乡镇干部的能力或者责任心等方面的问题，并不是上级的责任。但是，从根本上说，一些乡镇政府在工作中暴露出来的这些问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是基层政府的运行体制问题。这个体制的问题主要表现在上级全面控制了乡镇，从职位安排到业绩考评，从工作内容和工作过程，都是上级在发号施令。乡镇只能围着上级转，干给这些上级看。在这样的问责体系中，乡镇政府的直接服务对象－－农民被忽略了。我们说上级有问题，不是说具体的某个上级部门有问题，也不是说上级的某项工作部署是否合理科学，而是说，没有农民发挥核心作用的乡镇问责体系有问题。因为这些问责体制中没有农民的真正位置，农民的要求、监督被虚置或者悬空，基层政府的许多工作变成了政府体系内部的自我循环或者"内部游戏"，在许多时候变成了下级陪着上级玩，有时候基层一些政府还要拉上农民陪着上级政府玩，变成了基层干部自己所说的"扰民"。这样，就演化出乡镇政府这些虚虚实实、真真假假、虚实相生、真假难辨的运作逻辑。
　　
       所以，农村工作中出现这么多问题，不能主要由乡镇官员本人负责，根本上应该归因于某些问责制度，是它导致了体制折腾乡镇、乡镇糊弄体制的局面。乡镇干部在社会上受到的诸多指责批评，是在代"人"受过，具体说，是在为不适应新农村建设要求的乡镇政府运行机制和问责体制背黑锅。看来，如何建立和完善更加科学的乡镇工作运行机制和问责体制确实是今后基层政府改革的重要课题。　 (作者为国务院发展研究中心研究员)