人大监督是我国国家监督体制中最高层次、最具权威的监督。目前我国人大监督既存在制度上的不完善，也存在执行上的不规范，就基层而言，主要还是在执行层面上的问题。发挥常委会组成人员在监督工作中的主体作用，增强人大监督工作的主动性、针对性、实效性、权威性仍然是一个薄弱环节，我市也不例外，与宪法和法律赋予的职权相对照，特别是与建设法治国家的要求和人民群众的期望相比，差距较大。监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，如何将监督权发挥得恰到好处，推动区域经济的发展，在执行层面上更好地规范和落实基层人大的监督权这个问题上，我认为可以从以下三个方面去认识、思考和把握。
一、要认识的三个主要问题
目前普遍反映比较突出的三个问题是：监督职能发挥不到位，监督质量不高和实效不明显。具体表现在“三多三少”现象上：
一是程序性监督多，实质性监督少。如对财政预算、社会计划的监督，因各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，使监督缺乏权威性和严肃性。
二是“弹性”监督多，“刚性”监督少。有相当数量的监督只注重形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处置措施而泛泛略过，或避而不议，使监督体现不出应有的力度和实效。
三是建议性监督多，强制性监督少。不敢监督的现象依然比较突出，审议工作、执法检查、述职评议、工作评议等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。
二、须思考的三个主要原因
（一）对人大监督的认识没有达到应有的高度
主要是观念的因素。从人大内部来讲，普遍认为人大在监督与支持的关系上应该把监督理解为支持为主，监督为辅。只强调监督就是支持，而对监督就是制约的基本功能讳莫如深，违背了监督的本意。监督法中的监督工作是以监督为基础，立足于监督，而不是立足于支持。从人大外部来看，“一府二院”也往往只要求支持，不喜欢制约，致使人大及其常委会组成人员很难旗帜鲜明、理直气壮地抓监督工作。由于“怕越位、怕监督过头”，顾虑触犯党的领导、影响与“一府两院”的关系，因而搞起监督工作来畏手畏脚，不敢动真碰硬。从人大人员组成结构来看，由党政领导岗位转到人大工作的常委会组成人员，也容易习惯性地认为人大是“二线”，监督工作是走“程序”，缺乏搞好监督工作的信心和积极性。所有这些都影响了人大监督作用的发挥，使监督工作达不到应有的力度。
（二）现行体制中一些工作关系没有理顺
从现阶段党和国家机关的运行体制看，党委、政府、“两院”与人大及其常委会的关系还没有完全理顺，主要表现在党政不分的问题尚未有效解决。长期以来，许多工作都是“党委决定，政府去办”，或者党委、政府共同决定，联合行文。实践中，如果党委或者某个党委领导人决定的事出现了错误，人大监督想给予纠正是非常困难的。这样，作为接受党委领导，监督政府工作的人大及其常委会在行使监督权时就会陷入一个“两难”的境地，导致人大监督工作无法放手开展，削弱了人大的监督权。
（三）人大自身的监督机能尚待强化
人大监督工作薄弱的原因除上述因素外，还有一个不容忽视的问题，就是人大及其常委会自身监督机能还不强。以自己为例，主要表现在：履行职务的能力与所肩负监督职责的要求有一定差距，特别是法律、农业、财政和经济管理方面的专业知识还很不够。再次，常委会组成人员有相当数量的常委会委员是兼职的，他们日常都有着比较繁重的本职工作任务，难以把主要精力放在人大工作上。同时，这些兼职委员在本职工作范围内都隶属党政部门管辖，在人大工作中他们监督“一府两院”，在本职岗位则受被监督对象的管理。这样，使他们无论在工作精力上，还是在主观思想上，都难以切实有效地开展人大监督工作，从而客观上减弱了常委会的监督工作力量。
三、该把握的三个重点环节
（一）如何发挥常委会组成人员在监督工作中的主体作用
人大常委会组成人员是人大常委会依法行使职权的主体，是“代表中的代表”，地位高、使命重、责任大，其主体作用发挥如何，对于坚持和完善人民代表大会制度，提高人大及其常委会监督工作水平关系重大。发挥好组成人员主体作用，是增强人大常委会监督工作实效的有力保障。人大前委员长吴邦国指出，要增强人大监督工作实效，很重要的一条，是要围绕中心、突出重点、一抓到底。他说，“实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就那么几个。抓住了这些要害，就牵住了'牛鼻子'，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。”要牵住“牛鼻子”，就需要发挥常委会组成人员这一主体的作用。只有有效发挥好组成人员的主体作用，才能更好地把握人大监督工作重点，才能切实监督解决一些实际问题，更好地增强人大监督工作实效。
1、要着力提高素质，为发挥主体作用奠定基础。
人大监督工作涉及面广，而且政策性、法律性和程序性都很强，这就要求常委会组成人员要“领先一步、技高一筹”。因此，人大常委会要加强组成人员的学习培训，努力提高组成人员的综合素质和能力，增强依法履职、发挥作用的意识。通过抓学习，引导组成人员增强三种意识：一是增强责任意识。通过加强人大制度性质、地位、作用及人大常委会职权等的学习培训，让组成人员更深刻认识我国的政治制度，更加珍惜宪法、法律和人民赋予的神圣职责，进一步增强主人翁责任感，增强为民掌权意识，积极做人民的代言人、利益的维护者和实现者，尽心尽力尽责，不负重托和期望履行好职责。二是增强大局意识。通过加强政治经济理论知识的学习，加强经济社会重要工作情况的通报，让组成人员知情知政，了解当地党委、政府重大决策部署和全局工作，主动融入，围绕当地发展大局，积极履职，多谏务实之言、多献有识之策。三是增强法律意识。通过加强宪法、组织法、监督法、代表法等法律及有关法规的学习，使组成人员具备履职所需的法律知识，不断增强法律意识，在履职中，做到调研检查先学法，审议讨论不离法，行使职权依据法，作出决议符合法。通过抓学习，主要帮助组成人员依法履职的能力。通过深化对法律法规以及地方人大常委会工作职责、工作程序、工作原则的学习，全面掌握开展视察、调研、执法检查、工作评议、审议报告等活动的方式方法，不断提高依法履职的能力。
2、要着力营造环境，为发挥主体作用构建平台。
为拓展常委会组成人员的履职空间平台，更好地发挥他们在人大监督工作中的作用，常委会应在以下几个环节，为组成人员履职创造更好的条件，营造更好的环境，使他们能真正大显身手，发挥作用。特别是议题选择，应当尊重主体。选准选好议题，是增强人大监督工作实效的前提。监督法对审议议题确定的六条途径作了明确规定，其中第三条规定“本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题”，是确定审议议题的途径之一。因此，常委会在年初进行监督议题选择时，要充分尊重组成人员的主体地位，充分听取组成人员的意见建议。对组成人员提出的建议议题，常委会工作机构要及时进行汇总梳理，尽量吸纳组成人员的有益意见，选择一些经过人大监督能够使问题得以解决或对工作能起较好推进作用的议题，提交主任会议研究确定，列为年度监督工作计划，力求使监督议题更科学、合理，更符合发展大局、符合社情民意。
3、要着力完善机制，为发挥主体作用提供保障。
完善组成人员联系代表、群众机制。要结合组成人员履职需要，进一步完善常委会组成人员联系代表、群众制度，对组成人员联系代表的人数、时间、方式和内容等作出具体规定，进行规范，促使常委会组成人员按规定深入所联系的代表中，主动征求和听取代表及群众的建议、意见，自觉保持与人民群众的联系，接受人民群众监督，保证更好地发挥作用。
建立审议意见督办机制。组成人员审议意见的办理落实，是组成人员主体作用发挥的最终体现。监督法第14条、第26条对于“一府两院”研究处理组成人员的审议意见作出了明确的规定，地方人大常委会可依照该规定，结合工作实际，制订更为具体的督办制度，包括审议意见函送达制度、专人办理负责制度、办理跟踪督查制度、办理工作报告制度、办理结果票决制度、办理工作公布公开制度等，以规范的督办机制确保组成人员审议意见落实到位。
建立考评、激励和约束机制。建立必要的考评、激励、约束机制，对于组成人员作用的发挥十分重要。要建立常委会组成人员履职情况登记、公布制度，对其联系代表和选民、参加视察调研活动、出席常委会议、常委会议审议发言及审议发言被采纳情况等，进行记录，定期在《瑞安人大》等刊物上公布，并在每年的代表大会上向代表通报，以更好地激发组成人员的履职积极性。要建立组成人员考核评价机制，在条件成熟时，逐步开展组成人员届中向代表大会述职或向选民述职活动，由人大代表或选民根据履职情况对组成人员进行投票测评。
（二）如何加强人大监督的主动性和针对性
判定人大监督工作的主动性与针对性的标准，从根本上讲只有一个，即法津标准，核心就是监督法的规定。监督法规定人大常委会的监督权就是要做好四个规定动作和三个自选动作，主动做了就履行了法律的职责，就有了针对性。针对性就是要针对社会热点、重点与难点。热点难点来源，按监督法第九条规定有六个：本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。此外，人大常委会监督工作的主动性与针对性判断标准除了符合法律要求外，还有就是要与同级党委的判断基本一致。无论是理论要求，还是实践证明，凡是有利于党委工作，不妨碍地方中心与大局的人大监督目标的都会得到肯定，能出成效，反之就会被否定。
加强人大监督工作主动性和针对性，一要用足监督的权力。监督法不仅赋予人大常委会对“一府两院”工作审议，而且赋予了其询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的权力。关于询问和质询的规定，是地方人大常委会监督工作的一座尚未开发的“金矿”。如果人大能把上述权力运用好、用足，那么其监督的效果一定大为不同。二要接受社会公开监督。适时将监督过程和结果向社会公开，使这种监督不仅是人大的监督，也是社会的监督，产生社会震慑力，进而改善人大监督的实效性。有实效的监督就是要围绕关系公众切身利益、社会普遍关注的重点问题进行监督。通过建立健全多层次、多渠道的民意收集机制，建立完善议题的收集、筛选、评价机制，使确定的议题真正体现民意、符合民愿。三要选准热点和难点。把关系改革发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督的重点，在听取和审议工作报告、执法检查时，要加强对“一府两院”工作中和社会上带有普遍性、倾向性的问题监督，以主动性增强监督的针对性。主动性和针对性的监督问题，在法律规范内应关注三个符合度：好的议题一定是符合党委的工作中心与大局，至少不对党委的中心与大局产生较大的干扰；符合社会关注度高，有阶层需求和重点关注；符合社会有条件可以解决，至少创造条件可以解决的议题。没有条件解决或根本不能解决的问题不是问题。
（三）如何提高人大监督的实效性和权威性
1、要深入开展调研，增强监督的底气。要根据年度监督计划，制定好专项调研工作方案，明确调研方法、步骤、时间和具体要求，并严格按照程序组织实施。通过地方人大常委会监督工作的规范有序来促进“一府两院”自觉接受人大监督，提高人大监督工作的影响力。要高度重视调研队伍的组建，除了人大机关相关委室工作人员外，还应根据调研课题的需要从人大代表中邀请一些专业人士参加，必要时要求政府相关职能部门派人参与，把熟悉情况、了解业务的人员充实到调研队伍中来，力保调研实效。在调研中，要采取上下联动、点面结合、好差结合、明查与暗访结合、听取汇报与实地察看结合、查阅资料与走访群众结合等方式，深入开展调研，广泛收集资料。在此基础上，去伪存真、去粗取精，挖掘存在的问题，提出合理的建议，为常委会审议打好基础。
2、要认真进行审议，鼓足监督的勇气。要严格按《监督法》规定，在常委会会议召开七日前将需审议的相关专项报告印发给常委会组成人员，以便常委会组成人员有更多的时间了解报告内容、熟悉审议事项。要紧密结合人大常委会的审议事项，对常委会组成人员参会管理、列席人员参会要求、会议审议发言和列席人员发言等作出规定，实行中心发言与补充发言相结合，鼓励常委会组成人员畅所欲言，客观、公正地反映情况、提出意见，确保会议审议更富有说服力和影响力，最大程度地体现集体意志和智慧，提高常委会的审议质量。对常委会组成人员的审议意见要认真进行整理，科学归纳，在广泛征求意见的基础上形成审议意见初稿，提交主任会议审议，确保审议意见的质量。
3、要加强跟踪督办，保持监督的锐气。审议意见办理效果的好坏直接影响监督实效，地方人大常委会要认真抓好审议意见的办理，切实做到事必议、议必行、行必果。对审议意见的办理，常委会要加强与“一府两院”联系沟通，及时了解办理情况，发现办理中存在的问题，帮助协调解决一些实际困难，促进审议意见更好地落实。要强化跟踪督办措施，采取主任会议听汇报、进行专项检查或督查、组织代表视察办理情况等方式，跟踪督促承办单位落实审议意见，确保办理效果。要强化审议意见的法律地位，在常委会听取审议意见落实情况时采取的表决制要设计的更加科学合理、注重细节，增强审议意见的权威性，从根本上改变“文来文往”等敷衍办理审议意见的不良现象。与此同时，要善于借助审计、舆论、纪检监察等力量抓审议意见的办理，以人大监督为主体，其它监督相配合，优势互补，相互依存，共同促进监督工作，提高人大监督实效。
综上所述，不断规范和落实基层人大的监督权，认真履行人大职责，做好人大及其常委会的监督工作是新时期的要求。只有人大把监督工作做到既有主动性、针对性又有实效性、权威性，人大的监督工作才不致流于形式，才不会辜负群众路线教育的期望。
瑞安市人大常委会农资工委 黄陈跃
